县一级土地局局长都要垂直管理
来源:    发布时间: 2021-01-07 20:20    次浏览   

1995年被国务院十一个部委列为全国小城镇综合改革试点镇的浙江龙港,在1984年建镇初期只有5个小渔村,6000人口,人均收入401元。实施小城镇综合改革之后,情况如何呢?龙港镇的书记称,龙港镇利用改革试点的政策,改革了行政管理体制,精简了机构人员,建立了镇级金库,争取到了县级经济审批和管理权……改革试点十年,镇的财政收入达到了4.02亿元,居民人均收入6667元,人口达到20万,已经成为了“小城市”。

尽管坊间流传,浙江这27个试点镇中,将有一小部分会在今年内实现“撤镇设市”,但《小康》记者在浙江采访了解到的情况是,虽然浙江省以及各个试点镇在全国率先做出了许多有益探索,但目前这些镇升级为小城市并没有明确的“时间表”。

时间拉回到九年前的一天,以原国家体改委农村司为主体成立的小城镇改革发展中心(现更名为国家发改委城市和小城镇改革发展中心)在北京主办“小城镇发展改革试点工作座谈会”,发改委规划司也参加了会议。国家发改委副主任朱之鑫在会上作了题为《用科学发展观指导小城镇试点健康发展》的重要讲话。后来,这次讲话以发改委文件形式印发给各地。在那天的会上,不少小城镇的“当家人”踊跃发言。

也许龙港镇人并没有想到,虽然自己所在的“小城镇”早已具备了城市的规模,而且在2010年底还成为了浙江省首批27个小城市培育试点镇之一,但“镇政府”的牌子仍然没能够换成“市政府”的牌子。

自从1995年国家开展小城镇改革试点以来,小城镇在发展过程中不仅积累了经验,也面临着一些“成长的烦恼”,同样是在2004年召开的那次“小城镇发展改革试点工作座谈会”上,浙江一个镇的书记就提出,“管理体制恐怕还得要改。80、90年代前期环境宽松,基层创造出许多改革发展经验,现在一级压一级,压得很死,下面喘不过气来,小城镇发展应有一个更宽松的环境。”

从“镇”到“城”的概念转换中,当地的城市形态发生了何种变化?《小康》记者深入东阳市横店镇、义乌市佛堂镇、德清市新市镇、奉化市溪口镇、嘉兴市王江泾镇等多个小城市试点镇进行采访,冀望勾勒浙江各地由镇到城的变化轨迹。与此同时,探索当下城镇化过程中面临的难题与挑战。

从过去到现在,再看未来,中国推进城镇化最大的难点在哪里?在这套丛书的主编、城市化问题专家、国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁看来,最大的难点在于制度障碍,只有通过改革,才能破除传统体制对城乡和城镇间要素的约束和限制,城镇化带动内需增长的潜力才能得到真正释放。

但与此同时,我们在采访中发现,浙江小城市培育目标中想要解决的土地稀缺的制约、人才的匮乏、城市文化塑造等仍是普遍存在的难题。浙江省决定把对小城市培育的时间延长三年,这对于各试点镇来说是一大利好消息。

浙江柳市镇的书记反映说:“我们改革的一些措施,实际上还没有完全到位,而且也很难到位。真正有权的是县一级政府,我们作为一个镇,在县一级很接近的地方,你想要分到多少的权利,是不大可能的。中央文件到地方,一级一级在变味,而到位之后又重新往回收。”这位书记举例称,比如教育,浙江省发文件,实行垂直管理,所有的中小学校长都收到市教委去了,但学校的债务、职责还是镇里的,“规划也是这样,任何一级政府都讲规划是龙头,既然不是县一级的行政的区划,你就不能单独做规划。土地更不能说了,这次政策又来了一个,县一级土地局局长都要垂直管理。我们也想通了,好多事情还得靠关系,不要讲什么权力,能够争取实惠就可以了。”

浙江省发改委公布的数据显示,2012年试点城市保持了“镇均投资29.8%的增长、gdp13.7%的增速、财政12.6%的增收、城镇化2.9个百分点的提升、非农从业人员1.7个百分点的提高”的发展态势。

去年底,浙江日报官方微博宣称——“浙江部分镇有望升格为‘市’”,又给龙港镇等实力强、人口多、城区面积大的浙江中心镇带来了新的希望。在12月25日召开的浙江省小城市培育试点工作现场推进会传出消息,“浙江初步考虑建立小城市试点镇用地指标单列制度,争取国家在浙江率先开展撤镇设市试点,将条件具备的镇升格为小城市。”

应付上级的达标考核,使小城镇政府不堪重负;政府管理体制改革还急需深化。类似的问题不仅仅在浙江呈现,其他地区亦是如此,安徽一个镇的党委书记说,“我们现在的工作主要分四块,首先是财政增收,我有800多人涉及财政收入,这个事要不要帽子无所谓,你本身不搞好,就没有帽子。第二稳定,而且是最操心的。第三是应付各种达标检查。最后才是自谋发展。”河南的一位镇长也明确提出了“权力日益集中于上层,工作却不断下放于基层”的问题……而除此之外,大家发现,小城镇培育发展过程中还存在着形象工程、政绩工程以及户籍制度改革等问题。

昔日座谈会上,书记镇长们提出的这些问题在近期出版的“城镇化与社会变革”系列丛书中被披露。

但由此亦引发了对于城镇化的进一步思考,浙江区域与城市发展研究中心教授陈建军认为,发展什么样的小城市?孤立的、离散的、碎片化的小城市,还是发展连续的、集群的、有机联系的小城市?是小城市发展能否成功的关键。他由此建议,不仅要重视一个个特定城市的建设,更要重视城市体系的建设。北京航空航天大学教授姚中秋则建议,应当把工业强镇设立县辖市作为行政区划改革的突破口。也即,把这些镇设立为建制市,赋予其以建制市的政策。在他看来,重构市制乃是本轮城镇化的关键。而市制重构的突破口,在设立“县辖市”。(记者 鄂璠)

在财权方面,试点镇全面建立一级财政体制。有22个县(市、区)对试点镇实施了财政超收100%返还,土地出让金净收益、城镇建设配套费实现了100%返还,仅2012年就返给试点镇42.8亿元。而2012年10亿元省级专项扶持则撬动了279亿元的地方财政配套资金,拉动了1229亿元的全社会投入。

在事权方面,一方面提高领导职级高配增强统筹协调能力,27个试点镇的党委书记职级高配全部到位,其中17个高配为县(市、区)委常委;11个镇长实现了职级高配,2012年新增4个。另一方面下放行政审批、执法等多项权力,镇均拥有可直接行使的执法事项346项。

小城市培育试点,浙江延续了之前“强镇扩权”的方向,并加大了力度,在地权、财权、事权方面出台一系列配套政策,比如:

在地权方面,给予试点镇倾斜机制保障,县里支持试点镇用地,安排一定数量的用地计划指标,单独切块,直接下达到试点镇。有的甚至直接从所辖市的指标中下达。仅2012年27个县(市、区)实际给予试点镇建设用地指标14599亩,镇均540亩。